Sanciones administrativas: Presunción de inocencia y deber de motivar las resoluciones sancionadoras

Todos nosotros, en alguna ocasión, nos hemos visto envueltos en una situación en la que, bien a nosotros mismos, bien a algún conocido, nos han impuesto una sanción o multa por cualquier actuación presuntamente ilícita. 

En sentido estricto, cuando una persona (bien sea persona física o bien persona jurídica) comete una infracción administrativa y es descubierta por la autoridad competente, se inicia un procedimiento encaminado a sancionar dicha conducta en atención a las normas administrativas que lo regulan. 

Ello se diferencia de los delitos, entre otros elementos, por su gravedad. Cuando hablamos de delitos (actuaciones ilícitas tipificadas en el Código Penal) aparece el Derecho penal y el procedimiento es bien distinto.

En este artículo me centraré en aquellas infracciones que no tienen la gravedad suficiente como para entrar en la esfera del Derecho penal, pero que sin embargo si son consideradas infracciones a efectos de posibilitar el inicio de un procedimiento administrativo sancionador.

Este tipo de procedimientos pueden derivarse desde una conducta consistente en beber alcohol en la vía pública, tirar residuos en las aceras, circular en coche sin llevar el cinturón de seguridad, o como todos tendréis reciente en la memoria, en época de pandemia, no llevar la mascarilla puesta, salir a la calle sin salvoconducto que lo permitiese o en horarios no permitidos, etc.

Por su parte, las personas jurídicas también son susceptibles de cometer infracciones que den como resultado la aparición del Derecho administrativo sancionador, como por ejemplo infracciones en normativa de seguridad y prevención de riesgos laborales, incorrecta ordenación de las instalaciones de la empresa, superación de los límites de ruidos, horarios, etc.

En la mayoría de ocasiones, procede la imposición de la sanción como consecuencia de que efectivamente se ha cometido la conducta infractora. Sin embargo, en muchas otras ocasiones nos encontramos con que se ha iniciado un procedimiento sancionador contra nosotros por hechos que no han tenido lugar o no han tenido lugar tal y como la autoridad competente lo considera.

No obstante, aunque muchas veces sabemos que la autoridad no tiene razón y que los hechos que han dado lugar al procedimiento sancionador no han tenido lugar tal y como la misma lo describe, tendemos a aceptar la sanción, pues existe la falsa creencia de que contra la Administración no se puede pelear o de que "llevas las de perder". Ello, sumado al hecho de que la propia administración ofrece una reducción de la sanción a pagar si evitas recurrir y reconoces tu responsabilidad. Ello produce que mucha gente se decante por pagar y reconocer su responsabilidad (aunque en el fondo no lo considere correcto) sólo para evitar terminar pagando la sanción en su integridad.

El artículo 85 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas recoge una reducción de, al menos, el 20%, cuando el presunto responsable abone voluntariamente el importe con anterioridad a la resolución definitiva. Además, se establece que esta reducción se ampliará en otro 20% si además de abonar de forma voluntaria la sanción, se reconoce la responsabilidad.

Por tanto, si se reconoce la responsabilidad y, además, se abona la sanción de forma previa a la terminación del procedimiento, el interesado se puede acoger a una reducción de incluso el 40% de la sanción inicialmente impuesta, lo que hace que multitud de personas desechen la posibilidad de recurrir y pelear en el procedimiento aún sabiendo que tienen razón.

Pese a que es una forma de actuar completamente comprensible, lo considero realmente desacertado; con independencia de si se tiene la razón o no. Y es que en muchas ocasiones, el procedimiento administrativo sancionador tiene defectos de forma o de fondo que, puestos de relieve y en conocimiento de la autoridad competente, obligarán necesariamente a su archivo, bien en vía administrativa o bien en vía contencioso-administrativa (en los Tribunales).

Uno de estos defectos de forma más frecuente es la prescripción de la conducta presuntamente infractora. Toda conducta ilícita tiene un periodo de prescripción; esto es, pasado un tiempo concreto desde su comisión, y sin haberse iniciado el procedimiento sancionador, los hechos estarán prescritos y no podrán ser sancionados.

La regla general en este sentido está regulada en el artículo 30 de la Ley del Régimen Jurídico del Sector Público, que recoge:

"las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses".

Como decía, lo anterior es la regla general, pues la normativa concreta en cada materia puede establecer unos plazos distintos. Por ejemplo, la Ley de Protección de la Seguridad Ciudadana establece una diferenciación en cuanto a la prescripción de infracciones muy graves, estableciendo un plazo de dos años (a diferencia de los tres años regulados en la regla general...)

Sin embargo, la prescripción de la conducta presuntamente infractora es solo uno de los motivos que pueden dar lugar al necesario archivo del procedimiento sancionador, y ello sin importar si la conducta fue realmente cometida o no, puesto que si se encuentra prescrita, nada podrá hacer la Administración al respecto.

Por ello, lo primero que debe hacer cualquier persona cuando es notificada de que se ha iniciado un procedimiento administrativo sancionador en su contra, es dejarse asesorar por un abogado que compruebe si se cumplen todos esos requisitos formales necesarios para que el procedimiento pueda considerarse correcto, pues en caso contrario será fundamental poner en conocimiento del órgano competente tal circunstancia.

No obstante, existen otros requisitos que no son formales, sino que se trata de elementos de fondo o materiales que también deben ser examinados y puestos en cuestión a la hora de evaluar si procede pelear por el archivo del procedimiento.

Uno de estos elementos de fondo sobre el cual deseo centrar el contenido de este artículo jurídico es la necesidad u obligatoriedad que tiene la Administración Pública de motivar sus resoluciones sancionadoras. Se trata, en síntesis, de la obligación de argumentar de forma correcta y suficiente los motivos por los que se considera que se ha enervado el Derecho de toda persona a la presunción de inocencia y que, por tanto, que procede la imposición de la pretendida sanción.

Como ya adelantaba, el Derecho a la presunción de inocencia se erige como un Derecho fundamental de las personas también en el ámbito administrativo, y significa, en síntesis, que para que una persona pueda ser sancionada por haber cometido una infracción, tal sanción debe estar basada en una prueba de cargo que consiga romper con esa presunción de que el ciudadano es inocente. Se presume la inocencia y, para poder sancionar, debe existir una prueba lo suficientemente fuerte como para enervar dicha presunción.

Nuestro Tribunal Constitucional consagró este derecho a la presunción de inocencia en los procedimientos sancionadores en su Sentencia 76/1990, de 26 de abril:

"En efecto, no puede suscitar ninguna duda que la presunción de inocencia rige sin excepciones en el ordenamiento sancionador y ha de ser respetada en la imposición de cualesquiera sanciones, sean penales, sean administrativas en general o tributarias en particular".

Lo anterior implica que la sanción a imponer debe estar fundamentada en pruebas que puedan ser consideradas como de cargo, o de indicios que cumplan los requisitos necesarios como para alcanzar tal valor, siendo la Administración la que tiene la obligación de aportar dichas pruebas; es decir, nadie puede estar obligado a probar su inocencia, sino que es la Administración la que tiene que acreditar la culpabilidad (en términos jurídicos, la Administración ostenta lo que se denomina como "carga de la prueba"). 

Además, implica que en caso de que las pruebas ofrecidas por la Administración no resulten suficientemente fuertes, el resultado será obligatoriamente la absolución y archivo del expediente.

Sobre la obligación de la Administración de motivar sus resoluciones sancionadoras, no es escasa la Jurisprudencia que se ha venido publicando al respecto, pudiendo destacar, a modo de ejemplo y por ser realmente ilustrativa, la Sentencia del Tribunal Supremo 713/2020, de fecha 9 de junio de 2020, que define esta obligación de motivar las resoluciones sancionadoras como un derecho del propio interesado (persona a quien se pretende imponer la sanción), pues esta motivación es la que permitirá que la actuación Administrativa pueda ser revisada y controlada por los Tribunales.

"La motivación constituye un requisito imprescindible en todo acto administrativo en la medida en que supone la exteriorización de las razones que sirven de justificación o fundamento a la concreta solución jurídica adoptada por la Administración.

(...)

resulta de especial relevancia desde la perspectiva de la defensa del administrado ya que es la explicitación o exteriorización de las razones de la decisión administrativa la que le permita articular los concretos medios y argumentos defensivos que a su derecho interese y, además, permite que los Tribunales puedan efectuar el oportuno control jurisdiccional".

En conclusión, este deber de motivar las resoluciones sancionadoras se impone como una auténtica garantía para los propios ciudadanos, y que encuentra su justificación en la necesaria supresión de toda posible arbitrariedad en que puedan incurrir las Administraciones Públicas y en la necesidad de ofrecer, de forma clara y razonada, los motivos por los cuales se considera necesario imponer una sanción a una persona concreta, pues en caso contrario se estaría causando una evidente indefensión al interesado, que justificaría el archivo del procedimiento y la consecuente absolución.

Por tanto, ante cualquier actuación administrativa tendente a imponernos una sanción concreta, por hechos realmente cometidos o no, mi consejo es dejarse asesorar por un abogado que compruebe si la actuación de la Administración se está llevando a cabo de forma correcta, tanto desde un punto de vista formal como material; pues en caso de que no se esté actuando debidamente, resultará obligado hacer valer nuestros Derechos e intereses dentro del procedimiento.

Ignacio López Velázquez.